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Les sanctions administratives en droit du travail face au risque de double poursuite 

(2ème partie)

Après plusieurs soubresauts législatifs, de nouvelles sanctions administratives devraient être introduites par voie d’ordonnance dans le Code du travail.

Ultime obstacle évoqué : la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Examinons la question de plus près 🙂 

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Agreement. Scroll with wax seal.Le nœud du problème trouve son origine dans l’article 4 du 7ème Protocole de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (CEDH).

Selon cette disposition :

« Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat ».

Toute poursuite après une condamnation définitive étant proscrite, il n’est pas possible d’être sanctionné deux fois pour la même infraction. De même, il est exclu d’être à nouveau poursuivi après une relaxe définitive. C’est ce que l’on appelle la règle « non bis in idem » : pas deux fois pour les mêmes faits.

AMF

Avec l’avènement d’autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs répressifs importants – et parfois concurrents à ceux du juge judiciaire –, la frontière entre les sanctions pénales et administratives est devenue de plus en plus poreuse. C’est ainsi que la Cour Européenne des Droits de l’Homme a jugé que la Cour de discipline budgétaire et financière, le Conseil des marchés financiers, le Conseil de la concurrence, la Commission des sanctions de l’autorité des marchés financiers et la Commission bancaire intervenaient en matière pénale – ce qui entraîne notamment l’application des garanties inhérentes à la notion de procès équitable au sens de l’article 6 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés Fondamentales.

Le droit du travail est un autre exemple de cette confusion – aujourd’hui entrée dans les mœurs – entre droit pénal et droit administratif : les mêmes textes pourraient faire l’objet d’une sanction pénale ou administrative en fonction du choix des acteurs concernés, l’agent de contrôle n’étant qu’un des maillons de la chaîne.

Or, depuis l’arrêt Engel contre Pays-Bas du 8 juin 1976 la Cour Européenne des Droits de l’Homme refuse de façon constante de « subordonner le jeu des clauses fondamentales des articles 6 et 7 » de la CEDH (droit à un procès équitable, principe de légalité des peines) à la « volonté souveraine » des Etats. Ce faisant, elle consacre l’autonomie de la matière pénale au regard des qualifications retenues par le droit interne.

CEDH_bisS’agissant de la règle « non bis in idem », Emmanuel MACRON et son homologue chargé du travail auraient pu se rendre compte que la Cour Européenne des Droits de l’Homme s’était déjà prononcée en février 2009. Dans une affaire Zolotoukhine contre Russie, elle rappelle que «  la Convention doit être interprétée et appliquée d’une manière qui en rende les garanties concrètes et effectives, et non pas théoriques et illusoires ». J’aime cette phrase car elle élève l’interprétation de la CEDH à la hauteur des enjeux attachés aux libertés fondamentales ! Tout en marquant une rupture avec des approches plus formelles du droit.

Pour la Cour, « l’existence ou non d’une accusation en matière pénale  doit s’apprécier sur la base de trois critères » :

– La qualification juridique de l’infraction en droit interne ;

– La nature même de l’infraction ;

– Le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé.

L’arrêt Grande Stevens contre Italie du 4 mars 2014 – celui dont Emmanuel MACRON semble avoir pris tardivement connaissance ! – précise que « ces critères sont (…) alternatifs et non cumulatifs : (…) il suffit que linfraction en cause soit, par nature, « pénale » au regard de la Convention, ou ait exposé lintéressé à une sanction qui, par sa nature et son degré de gravité, ressortit en général à la matière pénale ». 

Au final, la Cour a fait application de la règle « non bis in idem » :

sanction– Pour une infraction administrative visant «  à la protection de la dignité humaine et de l’ordre public, valeurs et intérêts qui ressortissent normalement à la sphère de protection du droit pénal » (CEDH 10 février 2009 Zolotoukhine contre Russie). Dans la même affaire, la CEDH relève en outre que « les objectifs premiers de répression et de dissuasion de l’infraction en question sont tenus pour caractéristiques des sanctions pénales ». Dernier élément déterminant aux yeux des juges européens : la peine encourue entraînait une privation de liberté, ce qui doit conduire à présumer que les accusations dirigées contre la personne mise en cause avaient une coloration « pénale ».

– Même analyse pour des dispositions destinées « à garantir l’intégrité des marchés financiers et à maintenir la confiance du public dans la sécurité des transactions » (CEDH 4 mars 2014 Grande Stevens contre Italie). Autant de considérations qui relèvent normalement des «  intérêts généraux de la société (…) protégés par le droit pénal ». Quant aux sanctions, elles étaient infligées par une autorité administrative indépendante « en fonction de la gravité de la conduite reprochée et non du préjudice provoqué aux investisseurs », dans un but tant répressif que préventif – à l’image, encore une fois, du droit pénal.

relaxEn conséquence, dès lors qu’on a bien affaire à « une accusation en matière pénale » au sens de la CEDH et si une décision définitive de relaxe ou de condamnation a déjà été rendue – également dans le champ du droit pénal ainsi défini –, il faut vérifier si les deux affaires se rapportent à « des faits identiques ou des faits qui sont en substance les mêmes » ( CEDH 10 février 2009 Zolotoukhine contre Russie).

Dans l’affirmative, l’article 4 du 7ème protocole de la CEDH met un terme définitif aux poursuites; il s’oppose à l’introduction ou à la continuation de toute autre procédure répressive.

(à suivre…)

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