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hold_upLe ministère du travail est tenace.

Après avoir été retoquée par le Sénat en février, la réforme de l’inspection du travail est à nouveau à l’ordre du jour du Parlement. Cette fois, il ne s’agit plus d’un projet de loi, mais d’une proposition de loi du groupe socialiste, exclusivement dédiée aux nouveaux pouvoirs de l’inspection du travail – la réorganisation administrative étant d’ores et déjà passée en force via le décret du 20 mars dernier.

A peu de choses près, les nouveaux pouvoirs sont un simple copier-coller du texte de février. On y retrouve donc quelques avancées, comme la consécration législative de la garantie d’indépendance (issue des débats du début de l’année, c’est d’ailleurs à peu près tout ce qu’on a pu obtenir…), une forte augmentation de l’amende encourue en cas d’obstacle ou d’outrage, l’élargissement des arrêts de travaux et d’activité, le renforcement du droit d’accès aux documents lors des contrôles et la possibilité d’obtenir des copies.

Restent deux gros points noirs : l’instauration de sanctions administratives ; le recours à la transaction pénale.

Dans les deux cas, les Directeurs Régionaux des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (ci-après DIRECCTE ou Directeurs Régionaux) seraient les seuls décideurs.

Avant l’examen de la proposition de loi dans l’hémicycle, quelques observations sur les premiers débats.

I

 Les sanctions administratives

Pour mémoire, si la proposition de loi est adoptée, les Directeurs régionaux pourront prononcer des amendes administratives dans un certain nombre de matières.

Parmi lesquelles :

– le non respect des durées maximales de travail ou des temps de repos ;

– l’absence de tenue d’un document de décompte conforme à l’article L. 3171-2 du Code du travail;

– le non respect des dispositions relatives aux salaires minimums;

– le non respect des dispositions relatives aux installations sanitaires, d’accueil et d’hébergement (vestiaires, lavabos, réfectoire…) dans les entreprises et sur les chantiers.

L’amende encourue serait de 2000 euros, pour chaque salarié concerné par les manquements relevés.

Des amendes de 10 000 euros par salarié sont en outre prévues en cas de non respect d’une décision d’arrêt de travaux ou d’une demande de vérifications, d’analyses ou de mesures.

Des montants aussi importants auraient justifié de réelles garanties, sur le plan de la procédure comme sur le fond.

De plus, les matières concernées sont en prise directe avec le quotidien des salariés : on y trouve notamment les salaires et la durée du travail.

Lors des débats du mois de février, les amendes administratives ont été présentées comme une possibilité nouvelle offerte aux agents de contrôle. L’idée est d’ailleurs reprise dans l’exposé des motifs. Alors, pourquoi s’inquiéter ? L’agent de contrôle choisira en toute indépendance s’il saisit le Parquet ou le Directeur Régional.

Merveilleux !

Sauf qu’il s’agit d’une vision purement théorique.

 (a)

La dépénalisation de fait : la sanction administrative, passage obligé de la répression

sanct_admEn d’autres termes, ce n’est pas parce que le projet de loi prévoit que l’inspecteur du travail bénéficiera d’une option entre la sanction administrative et la sanction judiciaire que celle-ci  existera dans les faits.

Rappelons tout de même que c’est le Procureur de la République qui décide de l’opportunité des poursuites !

Or, quelles sont les conditions de travail du Parquet en France ?

Selon les chiffres publiés par la commission européenne pour l’efficacité de la justice, avec à peine 2,9 Procureurs pour 100 000 habitants, la France est un des pays les moins bien dotés de l’Union Européenne, loin derrière la Norvège (15,6), le Portugal (12,5), le Danemark (10,3) ou l’Allemagne (6,2).  Parmi les pays membres du Conseil de l’Europe, seuls l’Autriche, l’Irlande, l’Islande et Malte font moins bien.

On se plaint à juste titre du peu d’investissement des Parquets en matière de droit pénal du travail – et cela ressort d’ailleurs clairement des débats à l’Assemblée Nationale.

Dans ces conditions, comment ne pas s’attendre à ce qu’ils aient tendance à inviter l’administration à privilégier les sanctions administratives ?

Difficile de le leur reprocher, compte tenu de l’état de délabrement de la justice pénale en France !

Reste que dans le monde réel, pour obtenir une sanction, l’inspecteur du travail n’aura souvent pas d’autre possibilité que de se tourner vers l’autorité administrative compétente.

D’où l’importance du statut de l’autorité chargée de prononcer les sanctions administratives.

En donnant ce pouvoir de sanction aux Directeurs Régionaux des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi, le gouvernement fait un arbitrage lourd de conséquences.

(b)

Le statut des Directeurs Régionaux

 

Pour justifier ce choix, Michel SAPIN a expliqué devant l’Assemblée Nationale que « ce n’est jamais l’inspecteur du travail qui décide lui-même : il constate, il dresse un procès-verbal, puis il saisit la justice. De la même manière, il saisira d’une proposition le directeur ».

Le ministre préfère une nouvelle fois nier le problème, au lieu d’apporter des éléments de réponse précis !

L’instauration des amendes administratives entraîne un déplacement du pouvoir répressif du Procureur vers les Directeurs Régionaux des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIRECCTE).

Or, s’il est vrai que l’on répond ainsi à la surcharge de la justice pénale, on crée en même temps un nouveau problème.

Le Procureur de la République a l’avantage d’être un magistrat qui rend ses décisions de manière indépendante : il ne peut pas recevoir d’instruction du ministre de la justice dans les affaires individuelles (art. 30 du Code de procédure pénale) ; il est tenu à une obligation d’impartialité (art. 31 du Code de procédure pénale) ; ses décisions de classement sans suite peuvent faire l’objet d’un recours auprès du Procureur Général (art. 41 du Code de procédure pénale).

Absolument rien de tel pour les DIRECCTE !

Il s’agit de fonctionnaires soumis à statut d’emploi ; ils sont sous l’autorité du ministre du travail et des Préfets. L’une de leurs missions essentielles est de mettre en œuvre les politiques d’aides à l’emploi. Ce qui rentre directement en conflit avec le prononcé des sanctions administratives et donne plus de poids à certaines influences extérieures.

Qui peut sérieusement imaginer qu’une entreprise pilote en matière de contrats de génération, de contrats d’avenir ou d’insertion de travailleurs handicapés sera sanctionnée ? Sans même parler de celles dont la parole sera efficacement relayée par l’UIMM ou le MEDEF ?

(c)

Des sanctions sans appel, négociées en catimini

Grâce ce dispositif, les entreprises les plus puissantes auront toutes les cartes en main pour négocier des « sanctions » administratives avantageuses avec les DIRECCTE, en l’absence de toute publicité et sans que les parties civiles ou les institutions représentatives du personnel (informées après coup) n’aient leur mot à dire.

Circonstance aggravante : de telles décisions ne pourront pas être remises en cause par qui que ce soit !

Alors que le classement sans suite d’une procédure peut être discuté devant le Procureur général et qu’il est également possible d’inviter le Parquet à interjeter appel contre un jugement de relaxe ou une condamnation jugée trop faible, l’agent de contrôle ne disposera d’aucune voie de recours ni directe, ni indirecte à l’encontre des décisions du Directeur Régional, y compris lorsque celui-ci refusera de prononcer la sanction sollicitée.

L’explication est simple. Le recours institué par l’article L. 8115-6 nouveau du Code du travail (résultant désormais de l’art. 2 alinéa 26 de la proposition de loi relative aux pouvoirs de l’inspection du travail) ne fonctionnera qu’à sens unique : seul l’employeur pourra contester « devant le tribunal administratif » les décisions de l’administration.

Les décisions favorables aux employeurs seront sans appel !

On est loin d’aboutir à un résultat équilibré, s’agissant d’infractions qui engagent pourtant les droits essentiels des salariés comme le respect des dispositions relatives au salaire minimum, aux durées maximales de travail ou aux temps de repos.

(d)

Le DIRECCTE, une autorité indépendante et impartiale ?

Au-delà de ces atteintes aux principes fondamentaux, la proposition de loi pose encore de sérieuses difficultés au regard du respect des normes internationales.

Lors des premiers débats devant l’Assemblée Nationale, M. ROBILIARD a rappelé que dans la perspective de la Cour Européenne des Droits de l’Homme, les sanctions administratives relevaient de la matière pénale.

Il s’ensuit que l’article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales leur est applicable.

Aux termes de la disposition précitée, « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi ».

On peut enfin s’interroger sur la compatibilité entre le dispositif de sanction administrative envisagé par la proposition de loi et les principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 (cf Conseil Constitutionnel n°2012−280 QPC du 12 octobre 2012).

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